Onde o COAF deve estar posicionado no organograma do governo federal?

Para responder essa pergunta há a necessidade de esclarecer o que é o COAF, quando foi criado e em que contexto o COAF foi criado.

No atual contexto da era globalizada, ela vem acompanhada de inúmeros benefícios, tais como o desenvolvimento tecnológico. Dessa forma, podemos notar que a criminalidade se inseriu numa esfera mais sofisticada. Ou seja, a criminalidade tem evoluído acompanhando o desenvolvimento tecnológico, se aproveitando das facilidades da globalização e evolução tecnológica que se apresenta.

Nesse sentido, importante observar que além de sofisticada, a criminalidade passou a ser exercida por figuras detentoras do poder político e econômico, e, portanto, a lavagem de dinheiro se torna um estágio principal desse novo esquema, tendo em vista que referido crime torna lícitos os recursos advindos de atividade ilícita antecedentes, propiciando sua utilização tranquila, obstando a atividade investigativa, permitindo seu reinvestimento e a continuidade da prática de tais delitos.

No âmbito nacional, a lavagem de dinheiro aparece relacionado aos principais escândalos relativos à corrupção e ficou evidente que o crime de lavagem de dinheiro é um problema grave e de difícil superação, posto que além de contribuir para perpetuação da corrupção, causa imenso impacto negativo na sociedade.

Diante do cenário brasileiro quanto ao grande índice de prática dos crimes de lavagem de dinheiro, que se tornou uma patologia brasileira, o Brasil começou implementar políticas públicas de combate e prevenção à lavagem de dinheiro, sendo o principal marco regulatório a promulgação da Lei nº 9.613/98, que dispõe sobre os crimes de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores, aborda a prevenção da utilização do sistema financeiro para tais ilícitos e cria o COAF – Conselho de Controle de Atividades Financeiras.

O COAF foi criado pela Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998 (Lei de Lavagem de Dinheiro), e reestruturado pela Lei nº 13.974, de 7 de janeiro de 2020, o Coaf esteve vinculado administrativamente ao Banco Central do Brasil (BCB).

Em janeiro deste ano, logo após assumir, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), por meio da Medida Provisória 1154/23 (MP 1154/23), realocou o conselho no Ministério da Fazenda. Por se tratar de Medida Provisória, a matéria precisa passar por análise do Congresso Nacional, apesar de estar em vigência.

Pois bem, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) é a Unidade de Inteligência Financeira (UIF) do Brasil, a autoridade central do sistema de prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo e da proliferação de armas de destruição em massa (PLD/FTP), especialmente no recebimento, análise e disseminação de informações de inteligência financeira.

Diante das atribuições e poderes concedidos ao COAF, constata-se que a sua atividade não é investigativa, tampouco, confunde-se com uma agência reguladora. Segundo Bechara , o COAF é um órgão de assessoramento aos órgãos reguladores e outros órgãos de justiça criminal, sendo que sua atividade tem a qualidade de inteligência.

Em 2010, o Brasil passou a ser membro do Grupo de Ação Financeira (Gafi), este, com escopo de definir parâmetros internacionais de combate e prevenção a tais crimes, por meio de recomendações e avaliações periódicas do cumprimento destas.

Além de ser signatário de convenções das Nações Unidas que envolvem o tema Prevenção à Lavagem de Dinheiro. Na condição de membro pleno do GAFI, o Brasil assumiu o compromisso de seguir e implementar suas Quarenta Recomendações, dentre elas a Recomendação 29, que dispõe sobre a obrigatoriedade da existência de uma UIF com jurisdição nacional e com autonomia operacional.

Outro atribuição do Coaf é a de promover interlocução institucional com órgãos e entidades nacionais, estrangeiros e internacionais que tenham conexão com o tema de PLD/FTP, atuando como coordenador nacional junto ao GAFI, além de integrar o Grupo de Ação Financeira da América Latina contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (Gafilat) e o Grupo de Egmont, conjunto de mais de 160 UIF unidas em uma plataforma segura para troca de informações com o objetivo de combater esses crimes.

O Coaf, ainda integra o Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) e faz parte da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (Enccla) – articulação de órgãos, entidades públicas e sociedade civil, que atuam na prevenção e combate à corrupção e à lavagem de dinheiro. Participa ainda do Conselho Consultivo do Sisbin e do Gabinete de Gestão Integrada de Prevenção e Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro.

Pensando nos modelos de constituição das Unidades de Inteligência Financeira tem-se quatro modelos, o Modelo Judicial; o Modelo policial judiciário, o Modelo Administrativo e o Modelo Híbrido.

O modelo judicial, de acordo com tal classificação, é estabelecido dentro da instância judiciária, sob o guarda-chuva do Ministério Público, comum em países em que o Ministério Publico integra o sistema judiciário sendo ele autoridade sobre os órgãos de investigação. Nesse modelo, o Ministério Público será responsável por receber as informações sobre atividades financeiras suspeitas reveladas pelas agências investigativas do setor financeiro de um país, possibilitando a aplicação de poderes judiciais como indisponibilidade de fundos, congelamento de contas bancárias, realização de interrogatórios e emissão de ordens de prisão, por exemplo.

De outro modo é o modelo o modelo policial judiciário que consiste em unidades criadas como parte da estrutura policial, as quais detém poder investigatório. Nesse modelo, as informações recebidas poderão ser acessadas e utilizadas nas investigações criminais.

Já o modelo administrativo, a UIF é uma autoridade administrativa, central e independente, que recebe e analisa informações recebidas do setor financeiro e de outros setores obrigados e dá conhecimento sobre os fatos suspeitos identificados às autoridades competentes para aplicação da lei. Por fim, o modelo híbrido, consiste em unidades que combinam elementos de pelo menos dois modelos supracitados.

Diante dos modelos de constituição de unidade de inteligência financeira, podemos notar que o Coaf é constituído no modelo administrativo.

Em outras palavras, a UIF realiza trabalhos de inteligência financeira, não sendo de sua competência, por exemplo, realizar investigações, bloquear valores, deter pessoas, realizar interrogatórios e outras atividades dessa natureza.

Sabendo agora que o COAF foi constituído no modelo administrativo, podemos analisar as vantagens e desvantagens desse modelo.

Observando as vantagens do modelo administrativo destaca-se:

  1. A atuação da UIF como canal de comunicação entre o setor financeiro e outros setores sujeitos ao dever de notificação, e autoridades competentes para investigação e persecução judicial, suavizando tal relação e propiciando a obtenção de informações;
  2. Fornecimento das informações com maior confiança por parte das instituições financeiras, uma vez que sabem que a divulgação se restringe às suspeitas de lavagem de capitais e que tais informações serão processadas, analisadas e confrontadas com outras informações obtidas por outras fontes;
  3. Atuação da UFI como ente “neutro”, técnico e especializado;
  4. Facilitação da comunicação com outras UFIS em razão da sua neutralidade e autonomia.

De outra banda, o modelo administrativo apresenta as seguintes desvantagens:

  1. Prescinde de agilidade na aplicação de medidas de repressão e prevenção de cunho judicial;
  2. As informações colhidas e processadas em relatórios de inteligência não configuram prova em juízo, mas representam apenas indícios de delito;
  3. Em geral, as unidades subordinam-se a um controle político, exceto quando assumem a forma de organismos públicos independentes, a exemplo das autarquias.

Dito isso, importante fazer uma breve digressão quanto à sujeição do COAF a um controle político.

De acordo com Gerson Luís Romantini “O mais grave dessa questão é que o COAF, como um órgão administrativo que não dispõe de prerrogativas semelhantes às do Ministério Público para evitar pressões externas, fica sujeito aos mais diversos interesses, inclusive aos de ordem política. É fundamental que um órgão com o poder que o COAF possui, em função do caráter das informações que recebe de todo o Brasil e do exterior, esteja submetido a algum tipo de controle externo, a fim de não se tomar um instrumento de chantagens, favores políticos e impunidade. O ideal é que o Ministério Público, pela natureza de suas atribuições e de suas responsabilidades, participe desse mecanismo de controle.”

Desse modo, observa-se que no Brasil, o problema de sujeição ao controle político decorrente do modelo administrativo é agravado pela ausência de algum tipo de controle externo.

Outro ponto a ser observado é a estrutura do COAF, que é composto por servidores públicos designados pelo Ministro de Estado da Fazenda, dentre os integrantes do quadro de pessoal efetivo do Banco Central do Brasil, da Comissão de Valores Mobiliários, da Superintendência de Seguros Privados, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Secretaria da Receita Federal do Brasil, da Agência Brasileira de Inteligência, do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério da Justiça, do Departamento de Polícia Federal – PF, do Ministério da Previdência Social e da Controladoria-Geral da União, atendendo à indicação dos respectivos Ministros de Estado.

Nota-se que o COAF não possui servidores próprios, sendo necessário requisitar servidores de outros órgãos da Administração Pública, o que pode comprometer a qualidade de suas atividades quanto a ausência de treinamento, especialização e atuação exclusiva no combate ao crime de lavagem de dinheiro, tendo em vista que as estruturas das organizações criminosas que cometem o crime de lavagem de dinheiro são demasiadamente complexas e, portanto, exigem uma grande qualificação dos servidores em relação a conhecimentos teóricos e práticos, não apenas sobre investigação, mas também sobre sofisticadas operações financeiras e comerciais.

Tal situação fora constatada em avaliação mútua realizada pelo GAFI em 2010, emitindo Relatório onde consigna-se que o COAF não possui competência de supervisão adequada, nem pessoal suficiente.

O problema persiste após 13 anos , sendo eles:

  1. Estrutura insuficiente do órgão que reflete diretamente na qualificação e especialização dos servidores e a precariedade na integração e coordenação das relações entre os membros do COAF, bem como destes para com atores externos inseridos no sistema de combate e prevenção de lavagem de dinheiro.
  2. Falta agilidade na aplicação de medidas de repressão e prevenção de cunho judicial.
  3. À submissão ao controle político.

Tais desvantagens devem ser superadas a fim de atingir a plena eficácia das políticas pública de combate e prevenção a lavagem de dinheiro.

Diante de tudo o quanto discutido, podemos responder à pergunta inicial: Onde o COAF deve estar posicionado no organograma do governo federal?

Pois bem, o Coaf não é um órgão de persecução penal, e sua finalidade não é investigar; ele também não é um órgão do Judiciário, para processar e punir crimes de lavagem de dinheiro.

Como visto, o Coaf é uma unidade de inteligência financeira, constituído no modelo administrativo e, portanto, é uma autoridade administrativa, central e independente, que recebe e analisa informações recebidas do setor financeiro e de outros setores obrigados e dá conhecimento sobre os fatos suspeitos identificados às autoridades competentes para aplicação da lei.

A finalidade do COAF é identificar operações suspeitas, que possam ter características de lavagem de dinheiro e exercer uma atividade normativa, regulamentando setores sensíveis normalmente expostos a lavagem de dinheiro.

Diante da natureza, constituição e atribuições do COAF é adequado separar o que é atividade de inteligência e o que é atividade de investigação e judiciária.

Portanto, diante da imprescindibilidade da independência do COAF é importante que permaneça vinculado ao Banco Central que é independente, sem vinculação a ministério, de tutela ou de subordinação hierárquica.

Referências:

BECHARA, Fábio Ramazzini. FLORÊNCIO FILHO, Marco Aurélio. Conselho de controle de atividades financeiras unidade de inteligência financeira.

FLORÊNCIO, Marco Aurélio Pinto. ZANON, Patricie Barricelli. Políticas públicas de controle da corrupção e da lavagem de dinheiro no Brasil: um panorama institucional. Revista Pensamento Jurídico – São Paulo – Vol. 12, Nº 2, jul./dez. 2018.

ROMANTINI, G. L. O desenvolvimento institucional do combate à lavagem de dinheiro no Brasil desde a lei 9.613/98, 2003. 226 f. (Dissertação de Mestrado em Ciências Econômicas) – UNICAMP, Campinas, 2003.

Entenda o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – Coaf: https://www.camara.leg.br/radio/programas/259137-entenda-o-conselho-de-controle-de-atividades-financeiras-coaf/#:~:text=Ligado%20ao%20Minist%C3%A9rio%20da%20Fazenda,acima%20de%20100%20mil%20reais.

Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf): https://www.gov.br/pt-br/orgaos/conselho-de-controle-de-atividades-financeiras

Exposição de Motivos da Lei nº 9.613, de 1998: file:///C:/Users/Jeniffer/Downloads/exposicao-de-motivos-lei-9613(1).pdf

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